(一)进一步明确国有股东的范围、代表制度及其职能定位明确国有股东范围是规范国有股权行使的前提性条件。
股东即投资公司的组织或个人.投入到国有控股公司中的国有资产其所有权从根本上讲属于国家所有即全民所有.所以理论上讲国有股东即是指国家或全体国民。《企业国有资产法》第3条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”同时.根据该法第11条规定，国务院和地方政府分别授权设立国有资产监督管理机构.或根据需要授权其他部门、机构，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。因此.从实践操作层面看。国有股东的范围包括各级政府、政府的国资监管机构、获得政府授权的其他组织。学界关于国有股东范围的争论一直都有.但总而言之.国有控股公司的国有股东其范围从理论角度看是国家.从实践角度看是政府，其评定标准是股东意志的决定权。
国有股东的范围虽然清晰明确.但基于政企分开的改革思路.政府自身包括国资监管部门不可能直接介人到国有控股公司股东会从而成为一线股东.由此便产生了国有股东(权)代表制度。目前.国有股东代表制度最突出的问题在于代表选择机制本文主张。
国有股东代表仍然由国有股东来进行选择.但选择机制应主要以市场手段为主在总经理担任股东代表的情形下，务必从职业经理人市场选聘经理人员.并且坚决取消经理层人员的行政级别。另外.鉴于国有控股公司特殊的股权分布结构.应禁止公司董事长兼任总经理，因为在国有股“一股独大”的情况下.如果规定只要股东(大)会同意就允许董事长兼任总经理，那么就等于在事实上鼓励此种兼任。在国有企业中.董事长兼任总经理的弊端是显而易见的。为此，有必要通过修改现行法律法规加以限制如此设计有助于摆脱内部人控制、缺乏权力制衡等现象，但要实现国有股东对其代表的有效监控.避免“一放就乱”，则需要通过相关配套机制来完成.比如严格执行考核机制，合理确定薪酬标准.完善责任追究制度等。
国有企业改革引导下的国有资产管理体制改革，围绕的主题之一便是建立现代企业制度。所以国有股权行使与监督课题首先是一个公司法上的问题。无论由谁充当国有股东及国有股东代表，其职能定位只能是国有控股公司的股东，必须依照公司法关于股东权利行使与监督规范进行公司治理。通说认为，国资委是国有控股公司的国有股东.而国资委的法律地位在学界一直存有争议.其双重地位在法律上被赋予了两种不同性质的权力(利)：作为政府监管机构，国资委行使的是公权力性质的监督权和管理权。可借助公权力的权威性强制地推行改革措施、颁布行政规章；同时作为国有控股公司的出资人，其依照《公司法》、《证券法》等法律行使股东权利，这在本质上依然属于私权利范畴.必须按照市场规则运作。国资委享有的公权力和私权利在行使过程中难免发生利益冲突.最终只会导致两种权力(利)的扭曲。
任何将国有资产管理或国有企业治理完全脱离政府意志范围的努力和做法必定是徒劳的.作为国家的法定代表人.政府有权利也有义务承担起管理国有资产的任务
⑧事实上.由谁来充任国有股东并不是最重要的，重要的是被选择的国有股东是否有能力行使好股权.管理好公司.实现国有资产的保值增值和国家的宏观经济目标在此过程中.公司股东的职能定位决定国有股东必须按照市场规律治理公司.如国有控股公司面临被收购.国资委必须并始终保持其公司股东的法律地位.不能运用政治公权力对收购行为横加干预
(二)国有股权变动机制作用下的股权行使国有股权变动会导致公司控制权发生变化。
在股权分置改革即全流通条件下，国有控股(上市)公司中国有股份发生变动是种常态.因为市场规律发挥作用是不以人的意志为转移的.此种变动主要表现为国有股权份额发生改变以及国有股权主体发生改变股权分置改革完成后.国有大股东所持股份可以上市流通.其利益取向就表现为股权价值的最大化。
进而可以促进国有股东通过改善企业经营来合法获利。所以。要坚决落实股东(大)会权利，充分认识到推进公司治理完善的真正动力源和主角是股东而非政府监管部门.以此为基础建立完善保障大股东的激励机制。此外。全流通条件下要求完善公司董事会的治理模式.从内部增加其对大股东的牵制和对经理层的监督，解决董事会权力虚化问题。为此需要进一步落实董事会职权。完善其决策机制，优化董事会成员结构，提高董事素质并强化其责任与义务.发挥好独立董事的作用。这些措施都需要国有股东通过股东(大)会机制行使好股权，制定好有关董事会的构成、董事比例、董事会的权利与义务、董事会与党委会、工会、监事会的关系、董事会与经理层的关系、公司独立董事制度等规则。
国有股权主体发生变化主要是针对管理层收购(MBO)而言。而管理层收购在我国国有企业改革过程中经历了一个戏剧性的变化过程。先是本世纪初在许多国有企业进行得如火如荼.然后在2O04年被国资委紧急叫停。没过多久政府相关部门出台的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》指出“MBO只许4亿元以下的中小企业尝试.大型国有企业暂不进行”.最近的政府文件中又纷纷使用“管理层增量持股”代替了管理层收购尽管立法和政府部门对于国有公司的管理层收购态度暧昧，但包括大型国企管理层有限度持股及国有控股上市公司MBO在实践中一直都没有停过.这已经很好地说明了管理层收购存在的合理性和必要性。笔者认为，管理层收购只是推进国有企业产权改革的一种方式而绝非唯一方式.对于确需转变国有股权主体的国有企业而言.MBO是一种可供选择的方式。然而，在目前资本市场信息披露机制、相关中介服务不规范等因素约束下.管理层收购目标能否实现.与目标本身的定位以及实践中的具体操作程序密切相关。归根结底。管理层收购应该兼顾效率与公平，收购过程务必做到公开透明。
(三)全流通后国有股权行使的监管制度建设。
党的十五届四中全会早就提出.要加强和完善国有企业的监督机制.把外部监督和内部监督结合起来。针对国有控股公司，除了依法监督之外，国资委作为出资人对公司及国有股东代表的管理也是国有控股公司监管机制的应有之义。受主题所限.此处仅讨论国有控股公司国有股权行使的内部监管问题.监管对象主要限定在国有股东(代表)行使国有股权的行为上面。笔者认为.国有控股公司中国有股权行使的内部监管体系主要由以下各部分构成：国资委对国有股东代表行为的监管、公司董事会对股东代表行为的监管、公司监事会对股东代表行为的监管、公司职代52会对股东代表行为的监管、公司审计部门对股东代表行为的监管、公司行政监察部门对股东代表行为的监管、公司党委会对股东代表行为的监管等以上是根据监管主体的不同而对国有股权行使监管进行的划分.尽管不同主体的监管范围和特点都存在区别.但其也难免存在相同之处.并且各主体监管内容也是纷繁复杂的.因此以下仅选取监管的薄弱环节或存在问题较多的领域进行探讨
1.转变国有股东即国资监管机构的监管职能与监管方式。
股权分置改革基本完成后，国有控股公司中国有股权定价和转让机制趋于市场化.国有资产的评估方式也将发生改变.国资监管机构必须将市值纳入评估公司国有资产和计算净资产的范围之内。而且，在涉及国家经济安全、国民经济命脉的重要行业、支柱性产业公司中.国资监管部门要通过各种方式保持国有资本的绝对或相对控股地位比如有学者建议在特别事项上设置国有资本“黄金股”.或在某些特殊事项上扩大国有股东的表决权.相同的问题也出现在外资收购国有股权场合所以.作为国有控股公司的国有股东.国资监管机构要不断调整监管职能。对国有股权流转实行更加严格的监管以适应市场要求。
另一方面.国有控股上市公司中国有股东在股改后将进人二级市场.其利益取向与公司股价紧密联系在一起，由此更有可能引发其进行内幕交易、操纵市场、出售股份套现等违法违规行为。此外。在公司信息披露方面也可能出现大股东操作股东会、董事会等对公司资产、利润和经营环境等情况进行倾向性披露甚至虚假披露，进而损害中小股东利益或者国家利益。为此.国资监管机构必须要从过去行政加市场手段监管方式中转变过来，更多地采用市场监管方式.以适应变革后资本市场的要求。
2.进一步健全公司治理结构。
全流通前.国有控股公司的国有股东代表与流通股股东利益分离。而董事会和经理往往被国有股东控制而沦为国有股东的代理人.公司权力制衡机制几近失效。在此基础上建立的公司治理结构存在着重大缺陷。全流通后，公司全体股东有了共同的利益基础，股权激励恢复作用，依此为条件要着力强化公司董事会权力系统.逐步转化到建立以董事会为核心的公司治理结构上来.由公司董事会来制定公司发展战略.选聘决定经理层管理人员.决定国有股东代表的薪酬标准等。在监事会制度方面.首先应在法律制度方面赋予监事会各种程序性的权利.如质询权、否决权等，以保证监事会享有的实体性权利得以实现。其次避免董事会、经理层和监事会成员之间的裙带关系再次考虑引进实施外部监事制度.充分保障监事监督的独立性和有效性，外部监事可以由国资监管机构在社会上公开进行聘任，应具备财务、法律等专业背景。
3.严格国有股东不行使国有股权的法律责任。
法律责任制度是对主体行为最为严厉且有效的监管措施国有股东及其代表作为法律授权的国有控股公司出资人.其与国家和政府之间形成的是信托法律关系，承担受信托人义务，《公司法》将其总结为勤勉义务和忠实义务，违反此种义务需承担信托法律责任。
市场经济条件下.信托责任的内容具有复合性特点.其主要内容应是财产性补偿或赔偿责任。尽管我国《企业国有资产法》在法律责任方面有很大的突破。但总体上看还是比较粗糙，比如怎样界定“低价转让”、“重大损失”等，需要后续立法给予明确说明。当然，除财产性责任外.国有股东代表更多情况下要承担行政性责任，国资委主任李荣融在多种场合表示：要严格考核央企负责人.不在状态就换人在责任追究程序启动方面。可考虑由公司或公司监事会充当原告.对国有股东(代表)不当行使国有股权行为向人民法院依法提起诉讼。
